Аналитический доклад «Трансперенси Интернешнл – Россия» о бюджетных расходах на социологию, политконсалтинг и информирование в Москве в 2011–2017 гг.
Авторы: Станислав Андрейчук, Лариса Хомайко
Барнаул, 2017 год
Введение
Эффективное противодействие коррупции невозможно без работа-ющих институтов гражданского контроля. Высшей формой такого кон-троля является институт выборов и референдумов. При этом во многих случаях выборы характеризуются финансовой непрозрачностью их участ-ников и избирательных кампаний и использованием чиновниками долж-ностного положения в интересах конкретных политических сил. Это серь-езная проблема не только в России, но и во многих других государствах, включая развитые страны с устоявшимися демократическими институ-тами. Поэтому общественные организации, ставящие своей целью проти-водействие коррупции, особенно внимательно относятся к обеспечению прозрачности финансирования политической деятельности.
Под финансированием политической деятельности мы понимаем законное и/или противозаконное финансирование текущей деятельности политических акторов (партий, кандидатов и третьих лиц, аффилирован-ных с ними), оказывающее влияние на итоги избирательных кампаний и конкуренцию на политическом рынке в целом. При этом следует учиты-вать, что в сегодняшних условиях в России наибольшее влияние на ре-зультаты выборов зачастую оказывает даже не сам ход избирательной кампании, включая день голосования, а перманентное искажение конку-рентного политического поля, в том числе несоблюдение государствен-ными институтами и конкретными должностными лицами принципов поли-тического нейтралитета. Это может выражаться в использовании бюджет-ных ресурсов в интересах ограниченного круга политических акторов. Так, авторы руководства по финансированию политической деятельности из Международного института демократии и содействия выборам отмечают, что для Восточной Европы, к которой они относят и Россию, одним из ос-новных вызовов в этом вопросе является злоупотребление ресурсами гос-ударства. Эта проблема настолько велика, что термин «административный ресурс», указывающий на злоупотребление должностными полномочиями для получения преимуществ на выборах, появился и вошел в широкое употребление именно в русском языке (1).
Важным фактором является преобладание в России исполнительной ветви власти над законодательной, что фактически превращает исполни-тельные органы в политических акторов, оказывающих непосредственное влияние на исход выборов и политическую конкуренцию в целом (2).
Одним из косвенных источников государственного финансирования партий и кандидатов являются механизмы предоставления материальной поддержки в натуральном виде. Такими видами неденежной поддержки являются, помимо прочих, доступ к СМИ, закрытым социологическим ис-следованиям и политическое консультирование, оплаченное из средств бюджетов всех уровней.
Любая качественная избирательная кампания сегодня начинается с социологических опросов, направленных не только и не столько на выяв-ление электоральных предпочтений избирателей, сколько на определение проблемного поля, общего социального самочувствия, потенциальных кон-фликтов и каналов коммуникации с избирателями. При этом, как мы отме-чали выше, реальные сроки избирательной кампании могут значительно отличаться от установленных законодательством. В политической теории принято считать, что идеальная избирательная кампания начинается на следующий день после окончания предыдущей.
В связи с этим особый интерес представляет проблема, на которую недавно обратили внимание российские СМИ и независимые наблюда-тели. Так, Движение в защиту прав избирателей «Голос» выступило с официальным заявлением о недопустимости использования услуг политиче-ских консультантов, оплаченных из средств бюджета (3), а издание «Коммер-сант» обратило внимание на то, что весной 2017 г. было размещено мно-жество госзакупок, посвященных проведению социологических исследо-ваний в Москве (4). Журналисты и наблюдатели отмечают, что эта актив-ность совпала по времени с массовыми выступлениями граждан против программы реновации и фактическим началом избирательной кампании по выборам муниципальных депутатов в столице.
АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Транс-перенси Интернешнл – Р» выявил и изучил все госконтракты, заключенные в Москве с 1 января 2011 г. по 1 июня 2017 г. и связанные с проведением социологических исследований. В обзор вошли госзакупки 12 московских префектур и 125 управ районов. Нами было выявлено 339 госконтрактов на общую сумму 1 102 млн руб. Еще 53 закупки на сумму 278 млн руб. по состоянию на 1 июня 2017 г. находились на стадии подачи заявок или за-ключения договора. То есть всего за 6,5 лет на проведение социологиче-ских исследований планируется потратить около 1,4 млрд руб. При этом только за весну 2017 г. – более 400 млн руб. (79 закупок). Иначе говоря, около 29% всех трат пришлось на последние месяцы.
Многие из этих госконтрактов содержали также задания по инфор-мационному сопровождению деятельности органов власти и местного са-моуправления. Поэтому мы также решили выявить все закупки услуг по информационной работе московских властей, тем более что значительная часть этой работы проводилась теми же компаниями, что и социологиче-ские исследования. Это свидетельствует о технологической связности двух видов работ. Таким образом, мы проанализировали еще 587 закупок префектур, управ и аппаратов районных советов депутатов.
Правовой аспект проблемы
Стандартам регулирования финансовой составляющей политиче-ской деятельности посвящен ряд международных документов. Большое значение этому вопросу уделяет Группа государств против коррупции (ГРЕКО), которая в ноябре 2016 г. признала, что в России существуют про-блемы с использованием административного ресурса при финансировании политических партий и кандидатов (5). При этом действующие международ-ные стандарты честных и демократических выборов предусматривают по-литический нейтралитет органов власти и местного самоуправления и са-мих должностных лиц.
Органы власти и чиновники должны быть политически нейтральны.
Российское законодательство декларируют проведение в России выборов на принципах равенства всех кандидатов. В частности, ст. 13 Конституции РФ гласит, что все общественные объединения, в том числе партии, равны перед законом и ни одна идеология не может объявляться государственной. Эта идея получила развитие в федеральном законода-тельстве. Например, ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» относит к основным принципам муниципальной службы ее внепартийность. А п. 1 ст. 14 этого закона прямо и однозначно запрещает муниципальному служащему «ис-пользовать свое должностное положение в интересах политических пар-тий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципаль-ного служащего» и «создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятель-ности) или способствовать созданию указанных структур».
Все партии равны перед законом. Муниципальные служащие не могут публично поддерживать политические партии.
Избирательное и партийное законодательство также не допускает использования государственных и общественных ресурсов, включая пре-имущество должностного положения и бюджетные средства, для создания преимуществ тех или иных политических сил. Например, ст. 10 Федераль-ного закона от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях» гласит, что «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий,.. не допускается». Эта же норма предусматривает, что «лица, замещающие государственные или муници-пальные должности и находящиеся на государственной или муниципаль-ной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами ко-торой они являются, либо в интересах любой иной политической партии». Ст. 9 этого же закона запрещает деятельность политических партий в ор-ганах местного самоуправления и государственных организациях.
Согласно избирательному законодательству, органам исполнитель-ной власти и их должностным лицам запрещено вмешиваться в агитацион-ный процесс, поддерживать кого бы то ни было из кандидатов, предостав-лять им свои ресурсы. Любое содействие кандидатам и партиям в межвы-борный и в выборный период может осуществляться только на принципах равенства и добровольности.
Чиновники не имеют права помогать избранным политическим партиям деньгами и «административным ресурсом».
Проблему представляет и выявление полномочий, в рамках которых органы власти и местного самоуправления могут заказывать закрытые со-циологические исследования и политконсультационные услуги. Например, в третьей главе Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нам удалось найти лишь один пункт, который мог бы обосно-вывать проведение таких опросов: в п. 12 ст. 14.1 предполагается «созда-ние условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установ-лены федеральными законами». Однако такая оценка содержит совер-шенно конкретные механизмы, закрепленные в различных законодатель-ных актах. Например, ст. 36.1 «Независимая оценка качества оказания услуг организациями культуры» «Основ законодательства о культуре», утвержденных Верховным Советом Российской Федерации еще в 1992 г., гласит, что формой такого контроля является деятельность общественных советов, построенная на принципах работы с открытыми данными. Эта же норма повторена в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федера-ции» (ст. 23.1). При этом особо оговаривается, что результаты такой оценки должны быть публичными и размещаться соответствующими орга-нами на своих официальных сайтах.
Вопросов местного значения, для решения которых органы муниципаль-ной власти должны были бы проводить социологические исследования, не существует.
Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в нем населения. Ст. 31 предусматривает такую форму как «опрос граждан», который, однако, имеет мало отношения к проводимым в Москве социологическим исследо-ваниям, поскольку он предполагает ряд бюрократических процедур, вклю-чая обязательное информирование граждан не менее чем за десять дней до его проведения.
Действующее законодательство декларирует недопустимость вме-шательства исполнительных органов и работающих в них должностных лиц в деятельность политических организаций, а также создание префе-ренций политическим организациям за счет бюджетных ресурсов. Кроме того, у органов власти и местного самоуправления нет полномочий, кото-рые предполагали бы траты бюджетных средств на проведение социологи-ческих исследований. Российское законодательство предусматривает до-статочное количество методов выявления мнения граждан: выборы, рефе-рендумы, общественные слушания, опросы и т.д. Их проведение довольно жестко регламентировано и публично.
Закупки социологических и консалтинговых услуг в Москве: структура и особенности
Как уже было сказано, за весну 2017 г. мы выявили 79 госзакупок на проведение социологических исследований на сумму около 400 млн руб. Однако такие услуги закупаются московскими властями регулярно. С 2011-го по май 2017 г. на них потрачено 1,4 млрд руб.
Мы проанализировали все контракты и выделили основные виды услуг, которые предоставляются московским властям согласно конкурс-ной документации. Почти все контракты содержат задание по комплекс-ному социологическому исследованию, проведенному с использованием различных количественных и качественных методов: фокус-групп, опросов, глубинных интервью, мониторинга публикаций в СМИ и социальных сетях.
При этом значительная часть госконтрактов носит очевидный пред-выборный характер и включает в себя техническое задание на выявление электоральных предпочтений граждан, мониторинг деятельности кандида-тов, оценку избирателями их программ.
Например, 28 августа 2014 г. заключен контракт более чем на 10 млн руб. между префектурой Восточного административного округа Москвы и ФГБУ науки «Центр исследования проблем безопасности Рос-сийской Академии наук» на оказание услуг по организации и проведению социологического исследования «о результатах деятельности кандидатов в депутаты в Мосгордуму в процессе предвыборной кампании в Восточном административном округе г. Москвы» (6). Целью исследования указан «сбор и анализ информации о текущем отношении жителей округа к результатам деятельности кандидатов в Мосгордуму в процессе предвыборной кампа-нии, оценка эффективности предвыборных программ кандидатов от Во-сточного административного округа г. Москвы». А среди задач исследова-ния есть оценка электоральной динамики (рейтингов) кандидатов. Методо-логия предусматривает качественные и количественные исследования: проведение трех фокус-групп, двух волн телефонного опроса (общее коли-чество респондентов – 8400).
В том же году префектура Северо-Восточного административного округа заключила контракт на 14,6 млн руб. с ООО «Агентство гуманитар-ных технологий» на проведение социологических исследований «по акту-альным проблемам деятельности в Северо-Западном административном округе города Москвы, эффективности деятельности органов исполни-тельной власти и местного самоуправления округа, выявлению обще-ственно-политических настроений и точек социального напряжения среди населения округа» (7). Одной из тем исследования должна была стать работа органов исполнительной власти и местного самоуправления, социально-политическая ситуация в округе. В пояснениях государственный заказчик указал, что в данном случае предполагается выявление электоральных предпочтений жителей округа.
Зачастую сам предмет закупки не содержит указания на предвыбор-ные цели заказчиков исследования, однако техническая документация од-нозначно на это указывает. Пожалуй, самым показательным примером мо-жет послужить договор между управой района Арбат и ООО «Альфа», за-ключенный 3 сентября 2013 г. (менее чем за неделю до выборов мэра Москвы) на проведение социологического исследования «Социальные настроения жителей района Арбат города Москвы и динамика их измене-ния и развития». Техническое задание предполагало проведение двух волн опроса в предвыборную неделю для выявления электоральных предпочте-ний и протестной активности, каналов коммуникации, проблемного поля. И даже сам файл техзадания при скачивании с портала госзакупок носил название «расчет + тз выборы», однозначно указывая на исключительно предвыборный характер опроса (8).
Во многих контрактах одним из пунктов исследования прямо указано «выявление электоральных предпочтений жителей района… в части отно-шения и поддержки политических партий»; «анализ электоральных предпо-чтений жителей, составление рейтинга поддержки политических партий»; «изучение динамики отношения различных групп респондентов к политиче-ским партиям (с разбивкой по группам)» и т.п.
Фрагмент техзадания к закупке №0173200016011000024 2011 г. Заказчик – Управа района Крылатское города Москвы
Во многих контрактах одним из пунктов исследования прямо указано «выявление электоральных предпочтений жителей района… в части отно-шения и поддержки политических партий»; «анализ электоральных предпо-чтений жителей, составление рейтинга поддержки политических партий»; «изучение динамики отношения различных групп респондентов к политиче-ским партиям (с разбивкой по группам)» и т.п.
Значительная часть контрактов предполагала фактическое наруше-ние закрепленного в Конституции РФ принципа разделения властей и установление контроля исполнительных органов над собраниями депутатов. Эта часть закупок предусматривала мониторинг деятельности депута-тов со стороны исполнительных органов, включая отслеживание их публи-кационной активности, в том числе и в личных аккаунтах в соцсетях. Например, весной 2016 г. управа района Савелки потратила 1,9 млн руб. на «проведение мониторинга актуальных проблем и прогнозирования фор-мирующихся тенденций по основным направлениям деятельности управы района Савелки Зеленоградcкого административного округа города Москвы, организации информационно-аналитического и социо-конфлик-тологического исследования деятельности органов исполнительной власти районного, окружного и городского уровня, депутатов муниципального уровня» (9).
Контракты, напрямую связанные с мониторингом политических предпочтений граждан или деятельности кандидатов или депутатов, чаще всего заключались до 2014 г. Позднее подход московских властей не-сколько изменился, и конкурсная документация уже не содержала пря-мого указания на выявление политических взглядов жителей Москвы.
Сегодня среди формулировок мы чаще всего видим выявление по-тенциально конфликтных вопросов на соответствующей территории или оценку гражданами органов власти или местного самоуправления по раз-личным направлениям их деятельности. Многие контракты предполагают выявление отношения жителей к конкретным проблемам благоустройства, градостроительной деятельности, ЖКХ и т.п. Однако, почти во всех кон-трактах, кроме вопросов, непосредственно относящихся к вопросам мест-ного значения и полномочиям органов МСУ, есть также и более широкие вопросы: уровень благосостояния и цен, качество продуктов питания и т.п. А также некий «Учет мнения населения».
Почти всегда подобные контракты также предполагают выявление точек социальной напряженности, организацию информационной кампа-нии в СМИ и соцсетях, формирование и поддержку пула референтных лиц, еженедельный мониторинг СМИ и соцсетей и консультационно-организа-ционное сопровождение публичных слушаний.
При этом подавляющее большинство таких опросов проводят ком-пании, хорошо известные на рынке политического консалтинга (см. следу-ющий раздел). Почти все подобные контракты содержат задание на посто-янное консультационное сопровождение органов власти и местного само-управления со стороны политтехнологов.
В связи с этим можно описать механизмы обеспечения действую-щими московскими властями своего долгосрочного доминирования на по-литическом рынке столицы. Стоит обратить особое внимание на «под-держку пула референтных лиц» – эта формулировка фактически означает «покупку лояльности» со стороны лидеров общественного мнения. Такие виды работ под разными формулировками попадаются в большом числе госконтрактов. Как аналогичные технологии работают в других регионах России, можно подробнее посмотреть в нашем исследовании, посвящен-ном поддержке НКО в Алтайском крае (10). Такая поддержка выражается в предоставлении мини-грантов для таких лиц, выделении субсидий или иной материальной поддержки их организациям. Как показало наше реги-ональное исследование, получение прямого и косвенного финансирования лидерами общественного мнения очень сильно коррелирует с последую-щей их официальной поддержкой провластных кандидатов и партий.
Второй, не менее важный вопрос – организация общественных слу-шаний в Москве. Такие слушания имеют для Москвы огромное значение, поскольку связаны со многими «горячими» темами – реновацией, точечной застройкой и т.д. Как мы уже отметили выше, организация общественных слушаний зачастую поручается тем же политконсалтинговым компаниям, что и проведение социологических исследований. Для профессиональных политтехнологов, проведших социологическое исследование по выявле-нию мнения жителей к проблемной теме и получивших кроме самих ре-зультатов еще и метаданные (включая адрес респондента), организация таких слушаний с обеспечением заранее заданного результата не пред-ставляет проблемы.
Начиная с 2016 г. появился новый тип закупок, на которые СМИ по-чти не обратили внимания – это конкурсы и аукционы на право заключения контракта на оказание услуг «по формированию электронных баз данных оперативной прикладной информации от первоисточников» в различных районах Москвы. Фактически, под чисто технической формулировкой скрываются обычные опросы с использованием планшетов или иных мо-бильных устройств. Согласно техническому заданию, вопросы исследова-ния должны выявить проблемное поле, беспокоящее москвичей за не-сколько недель до старта избирательной кампании, уровень удовлетворен-ности граждан, динамику изменений настроений – все то же самое, что и в других проводимых московскими властями исследованиях. Интересно, что все подобные конкурсы выиграла одна компания – ООО «Маграм МР».
Реальное содержание технического задания может быть значи-тельно шире того, что заявлено в предмете закупки. После 2014 г. откро-венно политические и электоральные формулировки из московских госза-купок пропадают (тем более, что с сентября 2014 г. до сентября 2016 г. в Москве не было больших выборов). Однако формулировки, которые мы встречаем после 2014 г., легко конвертируются в предвыборные замеры общественного мнения, ведь любая избирательная кампания начинается именно с изучения и описания проблем избирателей округа, их настрое-ний, каналов коммуникации, их отношения к власти и другим политическим игрокам.
Одной из главных проблем таких госзакупок является непубличность результатов таких исследований. Результаты регулярных опросов до-ступны лишь ограниченному кругу лиц, обладающих административным ресурсом. Это ведет к системному искажению конкурентного поля на по-литическом рынке. Легко представить себе ситуацию, когда кандидаты от «партии власти» получают данные проведенных за бюджетный счет опро-сов, а также доступ к услугам политтехнологов, и оказывают консультаци-онные услуги органам исполнительной власти. Подход, при котором мне-ние налогоплательщиков изучается за счет самих налогоплательщиков, но результаты изучения от них скрываются, представляется сомнительным с этической точки зрения.
Основные участники рынка социологических и консалтинго-вых услуг для московских властей
Мы проанализировали московский рынок госзакупок на проведение социологических исследований и политическое консультирование и вы-явили его значительную монополизацию. На московском рынке есть лишь несколько групп компаний, регулярно осваивающих средства за подобные услуги. При этом территория Москвы между ними была долгое время фак-тически поделена.
Например, ООО «ИМА-Консалтинг» долгое время получало госкон-тракты почти исключительно в четырех административных округах – СВАО, ЮВАО, ЮАО, ЮЗАО, где активно работало в 2014 – 2016 гг (11). Этот крупнейший подрядчик в 2014 – 2016 гг. получил 52 контракта на проведе-ние социологических исследований в Москве на 132,6 млн руб. Правда, в последнее время дела у компании пошли не очень хорошо, и она стала постоянно проигрывать другим игрокам и прежде всего – Фонду «Центр политических технологий». Показательно, что обе компании принадлежат известным и крайне авторитетным специалистам, имеющим устоявшиеся связи с московскими и федеральными властями.
«ИМА-Консалтинг» входит в холдинг «Группа ИМА», президентом которого является политтехнолог Андрей Гнатюк. В 1990-е гг. он работал с другим известным политтехнологом Игорем Минтусовым, основателем компании «Никколо-М» и одним из главных консультантов администрации Ельцина. По итогам выборов в Государственную Думу в 2007 г. и прези-дента РФ в 2008 г. Андрей Гнатюк был награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» I степени. Кроме того, он удостоен пяти благо-дарностей президента РФ, а также личных благодарностей бывшего мини-стра по чрезвычайным ситуациям Сергея Шойгу, бывшего мэра Москвы Юрия Лужкова, помощника президента РФ в 2000-2008 гг. Сергея Ястр-жембского и др.
Роль компании на московском рынке подчеркивает то, что на сайте «Группы ИМА» указано, что в ее структуру входило даже телеканал «ЦАО ТВ».
Всего «Группа ИМА» и аффилированные с ней лица, получили за шесть с половиной лет более 400 госконтрактов на сумму почти 2,5 млрд руб. В том числе ОДО «Группа ИМА» за 2011 – 2017 гг. получило 20 гос-контрактов на сумму 433 млн руб. от властей Москвы, Московской город-ской избирательной комиссии и федеральных структур, включая Минобра-науки, Фонд социального страхования, Управление делами Президента РФ и ФНС. ООО «ИМА-Консалтинг» всего получило 250 госконтрактов на 666 млн руб., преимущественно от московских властей. ООО «КА ИМА-Пресс» получило 89 госконтрактов на 1 031 млн руб., преимущественно на инфор-мационное сопровождение деятельности московских и федеральных структур, включая Управделами Президента РФ. ООО «Третья точка» выиграло 35 контрактов на 283 млн руб.
Что же касается главного конкурента «Группы ИМА» – Фонда «Центр политических технологий», компания принадлежит известным политтехно-логам Игорю Бунину и Борису Макаренко. Игорь Бунин тоже имеет госу-дарственные награды за свою работу в сфере выборов. В 2016 г. он был награжден орденом Дружбы (12). С марта по май 2017 г. «Центр политиче-ских технологий» выиграл у структур Андрея Гнатюка уже 13 госконтратов на проведение социологических исследований и политконсалтинг на сумму 28,5 млн руб. Всего же за 2011-2017 гг. фонд на эти цели получил 30 гос-контрактов 96 млн руб. Еще один контракт на 2 млн руб. получило ЗАО «Политические технологии», тесно аффилированное с фондом.
Фонд ЦПТ давно взаимодействует с московскими властями – компа-ния за эти годы заключила 61 госконтракт по оказанию различных услуг на сумму в 307 млн руб. В большинстве контрактов госзаказчиком высту-пают различные московские структуры.
Отдельного упоминания заслуживает ЗАО «НИИ социальных си-стем», которое в 2015 г. получило 16 госконтрактов на 67,6 млн руб. Всего ЗАО «НИИ СС» получило 54 госконтракта на 737,5 млн руб. Главный госза-казчик – власти Москвы.
Компания прекратила свое существование в августе 2016 г., но в том же году появилось ООО «НИИ СС» с тем же учредителем – Алексан-дром Шелухиным. Оно уже выиграло четыре госконтракта на 20 млн руб. С Александром Шелухиным связано еще несколько юридических лиц: АО «Московские информационные технологии» (получили 25 госконтрактов на 250 млн руб. на информационное сопровождение органов власти), АО «Аргументы и факты» (13) (48 госконтрактов на 315,5 млн руб. по всей стране), ООО «Красные палаты» (2 контракта на 26 млн руб.), ООО «Со-седи» (2 контракта на 13 млн руб.).
В подавляющем большинстве случаев госзаказчиком у этой группы являются власти Москвы. При этом холдинг напрямую связан с москов-ской мэрией, которая является главным собственником. Например, в ОАО «Московские информационные технологии» (ОАО «МИТ») мэрии Москвы принадлежит 51% акций. Общество выкупило контрольный пакет акций ЗАО «Аргументы и факты». По словам генерального директора ОАО «МИТ» Александра Шелухина, сделка была практически безденежной (14). Холдингу под управлением Александра Шелухина посвящено большое количество публикаций – про него писали РБК (15), «Эхо Москвы» (16), «КоммерсантЪ» (17). Целая серия статей вышла недавно на сайте «Лапшеснималочная», публи-кующем результаты журналистских и гражданских расследований (18).
Высокий уровень монополизации в системе госзакупок московских властей на проведение социологических исследований и оказание кон-сультационной поддержки, обеспечивается за счет довольно простого ме-ханизма – большинство крупных участников рынка в качестве постоянных конкурентов на конкурсах и аукционах имеют одни и те же компании, кото-рые часто тесно с ними связаны. Исключение, пожалуй, составляет лишь ЦПТ Игоря Бунина.
К примеру, «Группа ИМА» имеет сразу две аффилированные с ней компании-спутника, которые постоянно «конкурируют» с ней за госзаказы московского правительства – это ООО «Школа новых медиа» и ООО «Тре-тья точка». Учредителем «Школы новых медиа» является вице-президент ОДО «Группа ИМА» Владимир Евстафьев. Компания была конкурентом «ИМА-Консалтинг» практически во всех закупках услуг на проведение со-циологических исследований – была лишь одна закупка «Има-Консалтинг», где она не принимала участия. Еще один частый конкурент холдинга в сфере информационного сопровождения органов власти – ООО «Третья точка». Учредитель компании Евгений Шишанов является гендиректором ООО «Оптима», принадлежащего Гнатюку. А директор Олег Репин также руководит принадлежащим Гнатюку ООО «Действительность». Интересно, что большая часть контрактов, которые проигрывает «Има-консалтинг», получают все те же «Школа новых медиа» и «Третья точка», которые в свою очередь постоянно проигрывают «Има-Консалтинг» и другим компа-ниям холдинга.
[…] Большинство сайтов районных и окружных газет Москвы не пред-ставляют никакого интереса для их непосредственной целевой аудито-рии: в среднем в каждом московском районе живет 70-90 тысяч чело-век, а посещаемость сайтов районных газет находится на уровне в луч-шем случае 200-300 заходов в день. При этом на них ежегодно тратятся сотни миллионов рублей из городского бюджета. Единственное, зачем эти сотни одинаковых сайтов нужны – для агрессивного продвижения повестки мэрии в агрегаторах новостей и искусственного раздувания рейтинга Сергея Собянина.
Алексей Ковалев, журналист, создатель сайта «Лапшеснималочная»
Похожую тактику использует ЗАО «НИИ социальных систем». Во всех госзакупках, кроме одной, конкурентом у него было ООО «КРАСНЫЕ ПАЛАТЫ», аффилированное, как уже показывалось, с холдингом Алек-сандра Шелухина. Еще одной компанией, постоянно имитирующей конку-ренцию при госзакупках является ООО «Прагматика» (восемь раз проиг-рали за 2016 – 2017 гг. МИТ и АиФ, и ни разу не выиграли).
Аналогичным образом выигрывает контракты на протяжении всей весны 2017 г. и в 2016 г. «Маграм МР» – новый крупный игрок на рынке, получающий как раз все госконтракты на «формирование электронных баз данных оперативной прикладной информации от первоисточников». По состоянию на 1 июня 2017 г. компанией уже заключены договоры на 26,4 млн руб. (30 контрактов). Еще 10 контрактов компания уже выиграла, но контракты еще не подписаны (на сумму ок. 11 млн руб.). Еще как мини-мум 5 заявок, в которых эта компания должна победить, находятся на ста-дии подачи заявок (все формулировки одни и те же). Компания плотно ра-ботает с московским правительством с 2016 г. До этого она активно со-трудничали с Московской областью. Всего ею получен 71 госконтракт на 173 млн руб. Их постоянный конкурент – ООО «Проджектив», которое «конкурировало» с «МАГРАМ МР» в 73 госзакупках, но все проиграла: в 68 случаях победителем было МАГРАМ МР, в трех случаях победителем стал ВЦИОМ, в двух – другие компании.
Фактически, получается, что почти все крупные господрядчики полу-чают свои госзаказы в «конкурентной» борьбе с компаниями, единствен-ной миссией которых является проиграть. При этом такие компании, как правило, непосредственно аффилированны с победителями.
Такая ситуация искажает конкуренцию уже не только на политиче-ском, но и на коммерческом поле и по сути своей противоречит действую-щему российскому законодательству. Статьи 9, 11 и 17 Федерального за-кона от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает дей-ствия групп лиц, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Однако формулировки закона допускают различные трактовки, и судебная правоприменительная практика по установлению группы лиц до сих пор не устоялась. Как отмечает в своей статье доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравни-тельного правоведения при Правительстве РФ Ольга Беляева, даже если участники торгов формально не являются аффилированными лицами, не принадлежат к одной группе, их поведение на торгах может быть расце-нено как нарушающее антимонопольное законодательство, если их дей-ствия согласованы (19). Однако в действующем законодательстве нет пря-мого запрета на участие аффилированных лиц, например, в торгах — для отмены результатов необходимо доказать, что участники вели себя недоб-росовестным образом. Фактически, нужно доказать сговор, а это крайне сложно (20).
Информационное сопровождение деятельности органов власти и местного самоуправления
Наш доклад не предполагает глубокого изучения проблем государ-ственного финансирования СМИ в Москве. Мы лишь остановимся на неко-торых моментах, непосредственно связанных с основной темой исследо-вания. Контракты на оказание консультационных услуг зачастую включают в себя не только консультирование и проведение социологических опро-сов, но и информационное сопровождение деятельности московских вла-стей. Например, в октябре 2013 г. был заключен контракт «на оказание услуг по информированию жителей посредством организации и проведе-ния встреч с жителями районов, представителями трудовых коллективов и общественных организаций» между префектурой ЮВАО и ИМА-Консал-тинг. Контракт предполагал проведение социологических исследований и «разработку информационных материалов по реализации программ соци-ально-экономического развития округа», «информационное сопровожде-ние мероприятий» и т.п.
Это демонстрирует, что такие виды работ прямо связаны технологи-чески. Такая структура является классической для политического консал-тинга – сначала технолог делает замеры общественного мнения, выявляет настроения, основные проблемы и предпочтения граждан, затем разраба-тывает концепцию информационной кампании и реализует ее.
Затраты органов власти и местного самоуправления на работу со СМИ уже давно вызывают вопросы в своей обоснованности и прозрачно-сти. Такая проблема есть не только в Москве, но и во всех российских ре-гионах. Как показало наше прошлогоднее исследование, посвященное государственному финансированию СМИ в Алтайском крае, такие кон-тракты в год выборов могут содержать задание на разработку скрытой по-литической агитации и ее размещение в СМИ (21).
Перед выборами в Госдуму в 2011 г. в Москве появились оплачен-ные из бюджетных средств билборды, призывающие прийти на выборы. Дизайн этих билбордов был идентичен предвыборной агитации одной из партий до степени смешения.
Такие примеры хорошо демонстрируют, как бюджетные средства могут быть использованы для скрытой политической рекламы. Кроме того, десятки очень похожих друг на друга сайтов префектур и управ, которые публикуют практически одинаковый контент, может использоваться орга-нами власти для искусственного выведения интересующих их новостей в топы новостных обзоров «Яндекса» и других поисковиков. Можно пред-положить, что благодаря такой технологии сайт подмосковного правительства в апреле 2017 г. по данным «Медиалогии» стал 6-м в России по ин-дексу цитируемости – сразу за Lenta.ru и «Фонтанкой» (23). Похожую тактику используют и власти столицы – сотни похожих районных газет и сайтов публикуют почти идентичную информацию (на этот факт также уже обра-щали внимание авторы «Лапшеснималочной») (24).
Например, префектура Восточного административного округа ак-тивно взаимодействует с компанией «Объединенная редакция „Звёздный бульвар“», которая за 2015 – 2016 гг. получила госконтракты на сумму 178 млн руб. от одного только ВАО. 31 августа 2016 г. был подписан кон-тракт на подготовку контента для районных сетевых изданий. Фактически же эти издания оказались разделами единого портала с практически не-различимым контентом (25). Стоимость контракта при этом составила 38 млн руб.
Всего «Звездный бульвар» освоил более 733 млн руб. от разных округов. Одним из главных конкурентов компании является аффилирован-ная с ней «Единая редакция» под управлением Александра Латышева, ко-торый ранее был пресс-секретарем префекта соседнего округа. Компания выиграла 12 закупок из 13, в которых пыталась участвовать, получив 61 млн руб. Учредителем «Единой редакции» является гендиректор «Звезд-ного бульвара» Юрий Александрович Сорокин.
Как и в случае с политконсалтингом, информационная сфера также монополизирована. При этом монополии распределяются по отдельным территориям Москвы. Например, в Северном административном округе основным подрядчиком является «Телекомпания Сокол 21 век», только по госконтрактам получившая около 470 млн руб. Эта компания также из-редка выигрывала контракты на социологические исследования и дальней-ший консалтинг.
Всего в 2011 – 2017 гг. через систему госзакупок на финансирование ин-формационной деятельности (без консалтинга и исследований) префек-турами, управами и аппаратами советов депутатов было потрачено 1 155 млн руб.
Выводы
С мая по июнь 2017 г. в ведущих российских СМИ появилась инфор-мация о том, что Управление внутренней политики Администрации Прези-дента РФ самостоятельно формирует команды политтехнологов, которые будут работать с конкретными кандидатами в губернаторы различных ре-гионов на предстоящих в сентябре выборах (26). Примечательно, что Адми-нистрация Президента РФ официально признала, что такие действия с ее стороны нарушали бы действующее законодательство и не соответство-вали ее полномочиям, хотя и отказалась официально подтвердить факт такой работы, несмотря на сообщения в федеральных СМИ (27).
Использование административного ресурса, включая расходование бюд-жетных средств в интересах конкретных политических сил, превратилась в одну из главных проблем избирательной системы. Эта проблема носит системный характер и наблюдается в Москве и в других регионах страны.
В нарушение действующего законодательства должностные лица и даже целые государственные институты занимаются поддержкой партий и кандидатов, в том числе — через систему госзакупок. Государственные органы и органы местного самоуправления закупают услуги политтехноло-гов, которые затем проводят закрытые социологические исследования, разрабатывают стратегию и тактику информационных кампаний, контент для их наполнения, занимаются организацией публичных слушаний, рабо-той с лидерами общественного мнения, протестными группами и т.д. Все это делается за счет налогоплательщиков без какого-либо реального от-чета перед ними.
Фактически, органы власти и местного самоуправления в Москве и в других регионах на постоянной основе могут оказывать не предусмот-ренную законом косвенную нематериальную поддержку конкретным поли-тическим партиям и кандидатам. Зачастую это делается методами, сомни-тельными также с точки зрения законодательства о защите конкуренции.
Согласно ст. 34 Федерального закона от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях» контроль за финансированием партий возлага-ется на систему избирательных комиссий. Однако избирательные комис-сии очевидным образом не справляются с задачей. Это обусловлено це-лым рядом факторов объективного и субъективного характера.
Избирательные комиссии не обладают необходимыми компетенци-ями и полномочиями для такой работы. Выявление теневого финансирова-ния — работа, требующая понимания не только (и не столько) избиратель-ного законодательства, сколько постоянного аудита государственных рас-ходов, деятельности должностных лиц, мониторинга финансовых потоков, в том числе теневых.
Для эффективной борьбы с административным ресурсом и теневым государственным финансированием необходима политическая воля. При этом в любой стране мира сложно себе представить находящегося у вла-сти политика, который добровольно откажется от использования государ-ственных ресурсов, которые можно использовать для создания преиму-ществ перед политическими конкурентами. Для этого необходимо появле-ние мощного общественного запроса, который обяжет власть приводить ситуацию в соответствие с принципами, декларированными в законода-тельстве.
Систематическое несоблюдение установленных правил и запретов на по-литическом рынке ведет не только к искажению конкурентного поля, но и существенному снижению уровня доверия избирателей к электораль-ной и политической системе в целом. Наличие запретов и ограничений без реальных механизмов контроля и наказания — это, пожалуй, худшее, что может случиться с правом.
Основываясь на вышеизложенных выводах и заявленных принципах, АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» предлагает ряд рекомендаций.
Рекомендации
Лицам, отвечающим за разработку и реализацию политики; учре-ждениям, осуществляющим контроль:
1. Необходимо больше внимания уделить выявлению админи-стративного ресурса и теневого бюджетного финансирования и борьбе с ним. Для этого может потребоваться пересмотреть функции и полномочия избирательных комиссий вплоть до разделения функций организации выборов и финансового контроля. В мировой практике наработан большой опыт и раз-ные способы реализации этой идеи. Например, в ряде стран, включая Норвегию, Великобританию, Францию, Бельгию и др., для этих задач создан специальный орган, занимающийся про-веркой финансовой отчетности партий и кандидатов. При-мерно также работает система в США, где Федеральная изби-рательная комиссия занимается только проверкой финансо-вых отчетов. Нам более подходящей кажется модель, в кото-рой контроль за соблюдением установленных правил и запре-тов возлагается на органы государственного аудита (такие полномочия есть у соответствующих органов в Австрии, Ис-ландии и Израиле). В российском случае таким органом могла бы стать Счетная палата. Это позволит органично сочетать полномочия по контролю за поступлением и расходованием партийных средств и государственными расходами, в том числе — через систему госзакупок. Представляется, что ауди-торы Счетной палаты в силу их специализации гораздо более компетентны в таких вопросах, чем сотрудники аппаратов из-биркомов. Кроме того, мы считаем, что такой подход позволит избирательным комиссиям сосредоточиться исключительно на организации выборов.
2. Необходимо законодательно урегулировать вопрос с проведе-нием социологических опросов за счет бюджета. По нашему мнению, стоящие перед органами власти и местного само-управления задачи не требуют таких исследований. Более того, существующие полномочия их не предусматривают, а доступных формальных инструментов выявления мнения граждан вполне достаточно для реализации государственной политики. Однако, если такие исследования все же прово-дятся, то сама логика расходования публичных средств пред-полагает обязательную публикацию результатов таких иссле-дований с учетом стандартов, предъявляемых к ним научным сообществом, вплоть до раскрытия метаданных.
3.Лицам, заинтересованным в повышении доверия к избиратель-ной системе и прозрачности ее финансовой составляющей,мы рекомендуем оказывать поддержку журналистским и граж-данским расследованиям в этой сфере. Без серьезного обще-ственного внимания к этим вопросам изменение ситуации не-возможно.
Политическим партиям:
1.«Партии власти» необходимо стремиться избегать получениякосвенной и прямой государственной поддержки, не преду-смотренной законодательством о партиях, чтобы не подрыватьдоверие к себе и партийной и электоральной системам в це-лом. Подрыв легитимности в глазах общества может дестаби-лизировать всю страну – такое уже не раз происходило в раз-ных странах мира.
2.Оппозиционные партии должны осознать, что гражданское об-щество в вопросе борьбы с административным ресурсом явля-ется их естественным союзником. Лишь публичная проактив-ная деятельность может остановить или значительно снизитьуровень злоупотребления должностными лицами своим поло-жением для создания преференций одной из партий.
Сообществу политических консультантов:
1.Искажение рынка политической конкуренции ведет также кискажению конкурентного поля на рынке оказания политтех-нологческих услуг. Наличие ограниченного круга доверенныхи заранее отобранных компаний не дает развиваться цеху вцелом, повышает входные барьеры на рынок, ведет к иерархи-зации этой экономической сферы и в конечном счете – качественному снижению общего уровня компетентности со-общества в целом. Поэтому мы рекомендуем внедрение в ко-декс этики политконсультантов принципов разумной финансо-вой прозрачности и открытой конкуренции с постепенным от-казом от теневого финансирования. В результате это приве-дет, в том числе, к легализации полученных доходов, сниже-нию юридических рисков и нормальному развитию професси-онального сообщества. В этом случае институты гражданского общества также будут выступать естественным союзником.
Рекомендации гражданскому обществу:
1.Институтам гражданского общества (прежде всего, внепартий-ным наблюдательским объединениям и организациям по про-тиводействию коррупции) сегодня необходимо уделить особоевнимание злоупотреблениям административным ресурсоми использованию бюджетных средств для оказания поддержкипартиям и кандидатам, не предусмотренной российским зако-нодательством. Именно системное искажение конкуренции вполитическом пространстве ведет к нарушению стандартовчестных демократических выборов.
***
1 Финансирование политических партий и избирательных кампаний. Руководство по финансирова-нию политической деятельности. – Стокгольм: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2016. – С. 13, 53.
2 В частности, это проявляется в том, что правом законодательной инициативы в российском пар-ламенте органы исполнительной власти пользуются гораздо чаще. Обычно Госдума лишь одобряет внесен-ные правительством и президентом законопроекты (см. например: http://www.rbc.ru/newspa-per/2016/07/25/578f789c9a7947c1f15cf09e). Можно сделать вывод, что влияние исполнительной власти яв-ляется преобладающим даже при реализации основных функций парламентариев. Кроме того, именно ор-ганы исполнительной власти контролируют львиную долю кадрового состава избирательных комиссий (см. https://www.golosinfo.org/ru/articles/102661). Представители исполнительной власти зачастую участвуют даже в согласовании кандидатов на выборах, в том числе и от официально оппозиционных партий (см. например: https://www.golosinfo.org/ru/articles/91781).
3 https://golosinfo.org/ru/articles/141895
4 См., например: http://www.kommersant.ru/doc/3282238
5 https://genproc.gov.ru/anticor/international-cooperation/greco/greco2016.pdf
6 http://zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/common-info.html?reestrNumber=0173200004014000062&source=epz
7 http://zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/common-info.html?reestrNumber=0373200067114000049&source=epz
8 http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/orders/info/order_document_list_info/show?source=epz¬ifica-tionId=6801056
9 http://zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/common-info.html?reestrNumber=2773556629016000031&source=epz
10 https://transparency.org.ru/projects/prozrachnost-nko/rasprodazha-loyalnosti-kak-v-altayskom-krae-raskhoduyutsya-byudzhetnye-sredstva-na-podderzhku-nko.html
11 Компания «Има-Консалтинг» уже не раз попадала в поле зрения СМИ. Например, очень подроб-ное журналистское расследование о ее деятельности можно найти на сайте «Лапшеснималочная»: https://noodleremover.news/sobyanin-propaganda-raspil-6c6100fb9d3e
12 http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201611170043?index=4&rangeSize=1
13 По данным СМИ, компанию в 2014 г. приобрело АО «Московские информационные технологии»: https://www.vedomosti.ru/business/articles/2014/03/12/moskva-kupila-gazetu-argumenty-i-fakty
14 http://iz.ru/news/567272
15 http://www.rbc.ru/technology_and_media/22/10/2014/5447a659cbb20f1d5d33b94d
16 http://echo.msk.ru/blog/sergei_mitrohin/1581722-echo/
17 https://www.kommersant.ru/doc/2564104
18 https://www.kommersant.ru/doc/2564104
19 Беляева О.А. О правовых последствиях участия аффилированных лиц в торгах, проводимых в публичных интересах // Аукционный вестник. — 2014, 28 ноября. — №218. — С. 1 [Режим доступа: http://auction-vestnik.ru/pdf/AV_218.pdf]
20 См. определение ВАС РФ от 25.10.2010 г. № ВАС-13951/10 по делу № А32-19496/2009-68/318; постановление ФАС Уральского округа от 22.04.2009 г. № Ф09-2218/09-С6 по делу № А07-12908/2008-Г-ГЕА; постановление ФАС Центрального округа от 12.12.2013 г. по делу № А48- 657/2013
21 https://transparency.org.ru/projects/goszakupki/doklad-tsena-slova-kak-v-altayskom-krae-osvaivayut-byudzhety-na-gubernatorskiy-pr.html
22 Фотографии: http://www.sostav.ru/news/2011/11/07/cod6/
23 http://www.mlg.ru/ratings/media/federal/4830/#internet
24 https://noodleremover.news/sobyanin-propaganda-raspil-6c6100fb9d3e
25 См., например: http://bogorodskoe.vaonews.ru; http://v-izm.vaonews.ru; http://golyanovo.vaonews.ru
26 См. например: https://www.kommersant.ru/doc/3319174
27 https://www.golosinfo.org/ru/articles/141994
Источник: http://transparency.org.ru/projects/goszakupki/transperensi-interneshnl-r-predstavlyaet-doklad-o-korruptsii-v-sfere-politicheskogo-piara.html?clear_cache=Y